В рамках проводящейся в стране административной реформы  продолжается совершенствование правового положения федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией области обеспечения национальной безопасности (далее – органов национальной безопасности). Это касается и такого важнейшего направления деятельности органов федеральной службы безопасности, какой является контрразведывательная деятельность [2]. Выступая на заседании Коллегии ФСБ России 7 февраля 2006 года с оценкой деятельности органов федеральной службы безопасности, Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что контрразведывательная деятельность остается традиционным направлением работы органов федеральной службы безопасности. Современные условия предъявляют повышенные требования к качеству оперативной и аналитической работы контрразведчиков, к совершенствованию их технического уровня и арсенала. Закрытый характер контрразведывательной деятельности понятен. Вместе с тем и здесь необходимо полнее информировать общество о результатах работы. Это не менее важно и для работы самих специальных служб – для того, чтобы в обществе была широкая поддержка их деятельности [3]. Все это непосредственно относится и к совершенствованию правового регулирования контрразведывательной деятельности.

В российской юриспруденции, впрочем, как и в зарубежной, практически отсутствуют открытые публикации по вопросам правового регулирования контрразведывательной деятельности [4]. Это объясняется тем, что данные о формах, методах, силах и средствах контрразведывательной деятельности составляют государственную тайну. Однако необходимость построения в России правового государства требует создания более четкого механизма правового регулирования  деятельности органов национальной безопасности. Более качественно этот процесс будет происходить с учетом анализа и возможной адаптации положительного зарубежного опыта  в данной области, и в первую очередь – опыта государств-участников СНГ.

Законодательства государств-участников СНГ используют термин «контрразведывательная деятельность», однако степень определенности данного понятия и характер его нормативной закрепленности остается различным. Анализ законодательств государств-участников СНГ в области национальной безопасности позволяет выделить четыре основных подхода к определению данного понятия и характеру его нормативного закрепления.

Во-первых, контрразведывательная деятельность связывается лишь с обязанностями и правами органов национальной безопасности (например, Казахстан, Кыргызстан). Так, пункт 3 статьи 12 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2710 «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан» устанавливает обязанность органов национальной безопасности «осуществлять контрразведывательную работу по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной направленной на нанесение ущерба безопасности Республики Казахстан деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц» [5]. Осуществление разведывательной и контрразведывательной деятельности является обязанностью органов национальной безопасности Республики Кыргызстан [6]. В иных аспектах (как задача, функция, направление деятельности) термин «контрразведывательная деятельность» не используется, не дается и ее определение.

Во-вторых, в законах ряда государств-участников СНГ о контрразведывательной деятельности говорится как об одном из основных направлений деятельности органов национальной безопасности (например, Молдавия, Туркменистан [7]), то есть контрразведывательная деятельность уже связывается с функцией органа национальной безопасности, уполномоченного на ее осуществление.  

В-третьих, в нормах базового закона о деятельности уполномоченного органа национальной безопасности предлагается определение контрразведывательной деятельности, основания и порядок её осуществления (например, Россия, Белоруссия [8]). При этом контрразведывательная деятельность закрепляется как основное направление деятельности уполномоченного органа национальной безопасности (Россия).

В-четвертых, в ряде государств приняты и действуют специальные законы, устанавливающие правовые основы контрразведывательной деятельности (например, в Украине [9], Азербайджане [10]).

Несмотря на отсутствие единого подхода, само введение в законодательство термина «контрразведывательная деятельность» является оправданным.

Рассмотрим основные подходы к определению контрразведывательной деятельности. В Российской Федерации правовой режим контрразведывательной деятельности  регулируется, в основном, статьей 9 Федерального закона "О федеральной службе безопасности". Контрразведывательная деятельность (далее – КРД, если не сказано иное) - деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации. Также в данной статье закрепляются основания для проведения органами контрразведки контрразведывательных мероприятий, особенности проведения контрразведывательных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи.

Несмотря на то, что российскими учеными неоднократно предлагался проект Федерального закона «О контрразведывательной деятельности» [11], совершенствование правового регулирования данного направления деятельности пошло по пути внесения изменений и дополнений в статью 9 Федерального закона "О федеральной службе безопасности".

В статье 1 Закона Украины "О контрразведывательной деятельности" закреплено, что КРД - специальный вид деятельности в сфере обеспечения государственной безопасности, осуществляемой с использованием системы разведывательных, контрразведывательных, поисковых, режимных, административно-правовых мер, направленных на предупреждение, своевременное выявление и предотвращение внешних и внутренних угроз безопасности Украины, разведывательных, террористических и других противоправных посягательств специальных служб иностранных государств, а также организаций, отдельных групп и лиц на интересы Украины.

Пункт 1.3. статьи 1 Закона АР «О разведывательной и контрразведывательной деятельности» устанавливает, что КРД представляет собой особую деятельность, осуществляемую с целью выявления, предотвращения и пресечения разведывательных действий органов специальных служб зарубежных организаций и  отдельных  лиц,  способных  нанести  ущерб независимости, суверенитету, территориальной целостности, конституционному строю, экономическому, оборонному, научно-техническому потенциалу и другим национальным интересам.

В этих определениях отразилось большинство теоретических и практических проблем, сопутствующих правовому регулированию данного вида деятельности [12], касающиеся, в частности: определения целей и задач, содержания КРД,  соотношения с иными видами деятельности в области обеспечения национальной безопасности (например, с оперативно-розыскной деятельностью).

По мнению автора, важным обстоятельством является то, что в законных Украины и Азербайджана КРД признается специальным видом деятельности в сфере обеспечения государственной безопасности, то есть отличается от иных видов деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти. Это целесообразно адаптировать и в российских условиях. Основанием для отнесения КРД, осуществляемой органами федеральной службы безопасности, к специальным видам деятельности, является то обстоятельство, что в соответствии с Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности [13]. Однако КРД не следует называть видом государственной деятельности, тем самым расширяя её содержание. Указание на то, что КРД является специальным видом деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности и так будет подчеркивать большую значимость для государства и обеспечения его безопасности данного вида деятельности.

Анализируя данную проблему, следует отметить и недостатки зарубежного законодательного регулирования КРД, чтобы не повторить их в российских условиях. Так, например, просматривается несогласованность Закона Украины о КРД с иными законодательными актами при определении системы мероприятий, при помощи которых осуществляется КРД. В соответствии со статьей 2 Закона Украины от 18 февраля 1992 года № 2135-ХII "Об оперативно-розыскной деятельности" [14] оперативно-розыскная деятельность (далее также ОРД, если не сказано иное) - это система гласных и негласных поисковых, разведывательных, контрразведывательных мер, осуществляемых с применением оперативных и оперативно-технических средств. Получается, что посредством осуществления поисковых, разведывательных и контрразведывательных мер осуществляются и оперативно-розыскная деятельность, и контрразведывательная деятельность. Никакого разграничения не видно. Этот момент должен учитывать российский законодатель в правотворческой деятельности во избежание путаницы в понятиях.   

По мнению автора, определяя в федеральном законе контрразведывательную деятельность через контрразведывательные и иные меры (или мероприятия), целесообразно дать их определение и привести их перечень. Здесь возможен учет положительного азербайджанского опыта. Так, статья 11 Закона АР «О разведывательной и контрразведывательной деятельности», которая называется «Разведывательные и контрразведывательные мероприятия», закрепляет тесную связь разведывательных, контрразведывательных и оперативно-розыскных мероприятий. Подпункты 11.4-11.6 Закона АР устанавливают, что «субъекты контрразведывательной деятельности при осуществлении данной деятельности применяют оперативно-розыскные мероприятия, установленные Законом АР "Об оперативно-розыскной  деятельности" и иные особые мероприятия, составляющие государственную тайну. Причины и основания для осуществления оперативно-розыскных мероприятий в контрразведывательной деятельности, условия их применения, реализация, вынесение решений, дача письменных поручений и запросов, касающихся данных мероприятий, а также правила пользования результатами проведенных мероприятий регулируются Законом АР "Об оперативно-розыскной деятельности" и другими законодательными актами. При осуществлении разведывательных и контрразведывательных мероприятий согласно принципу конспирации могут быть скрыты  внешние проявления сил, средств, действий, планов и намерений  органов спецслужб, а также с  целью ввода противника в заблуждение может применяться модель поведения, подражающая соответствующим намерениям и действиям». Хорошая или плохая, но данная попытка ввести контрразведывательные мероприятия в область открытого правового регулирования уже достойна одобрения и требует последующего анализа.

По мнению автора, в российских условиях с учетом особенностей национального законодательства возможна адаптация положений статьи 12 Закона АР, устанавливающей, что результаты разведывательной и контрразведывательной деятельности могут быть использованы: при подготовке государственной программы в сфере обеспечения национальной безопасности; при  подготовке  проектов законов, и других нормативно-правовых актов международных соглашений и договоров, касающихся обеспечения национальной безопасности, либо подачи предложений касательно их; при определении приоритетов разведывательной деятельности; при оценке и совершенствовании разведывательной и контрразведывательной деятельности; при подготовке конкретных распоряжений субъектам разведывательной и контрразведывательной деятельности; при прогнозировании угроз национальной безопасности; при принятии решений  в  других  областях, связанных с обеспечением политической, экономической, военной, научно-технической и национальной безопасности; в достижении экономического развития, научно-технического прогресса; при совершенствовании работы  по охране государственных тайн; в начале уголовного преследования.

Федеральный закон  «О федеральной службе безопасности» в статье 9 устанавливает, что «результаты контрразведывательных мероприятий могут быть использованы в уголовном судопроизводстве в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством для использования результатов оперативно-розыскной деятельности». Остальные направления использования результатов КРД могут подразумеваться из содержания иных статей названного Федерального закона, однако, по мнению автора, их конкретизация в нормах закона сделала бы КРД, осуществляемую органами федеральной службы безопасности, более понятной для общества.

Очень интересным является пункты 7 и 8 статьи 7 Закона Украины "О контрразведывательной деятельности", устанавливающие, что для выполнения определенных законом задач и при наличии оснований, предусмотренных статьей 6 настоящего Закона Украины, в ходе контрразведывательной деятельности органы, подразделения и сотрудники Службы безопасности Украины имеют право: задерживать и содержать в специально отведенных для этого местах лиц, подозреваемых в подготовке или проведении разведывательно-подрывной, террористической деятельности и совершении других преступлений, расследование которых отнесено к компетенции органов Службы безопасности Украины, - на сроки и в порядке, предусмотренные законами Украины; лиц, проникших на объекты и в места, охраняемые органами и подразделениями Службы безопасности Украины, - на срок до трех часов, а при экстренной необходимости предупреждения преступления либо его пресечения и с целью установления личности - до семидесяти двух часов с уведомлением об этом суда в течение 24 часов с момента задержания для проверки обоснованности этой меры пресечения; а также проводить личный досмотр всех указанных лиц и досмотр вещей, находящихся при них, транспортных средств, изымать документы и предметы, которые могут быть вещественными доказательствами или являются опасными для жизни и здоровья людей. В этом пункте речь, прежде всего, идет о наделении органов, подразделений и сотрудников СБУ административными полномочиями в интересах осуществления КРД.

Пункт 8 статьи 7 устанавливает право органов, подразделений и сотрудников СБУ исключительно для пресечения разведывательных, террористических и иных противоправных посягательств на государственную безопасность Украины, а также при преследовании лиц, подозреваемых в проведении такой деятельности, в любое время беспрепятственно входить и находиться на территории и в помещениях органов государственной власти и их структурных подразделении, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от формы собственности, а на охраняемые военные объекты, в установленном порядке.

Эти положения Закона Украины могут создать иллюзию того, что административная деятельность органов национальной безопасности является составной частью контрразведывательной деятельности, что, по мнению автора, будет ошибочным. В современном понимании контрразведывательная и административная деятельность – самостоятельные виды деятельности, осуществляемые в пределах предоставленных полномочий уполномоченными органами национальной безопасности. В современных условиях только комплексное использование всех видов деятельности в рамках предоставленных полномочий позволит решить поставленные задачи в области обеспечения национальной безопасности.

По мнению автора, названный Закон Украины содержит ещё ряд заслуживающих внимания моментов. В частности, это касается порядка заведения, ведения и прекращения контрразведывательного дела. Так, для организации и осуществления контрразведывательной деятельности, систематизации и документальной фиксации полученных результатов, их анализа, оперативной и правовой оценки, принятия соответствующих управленческих решений органы и подразделения СБУ, осуществляющие контрразведывательную деятельность, ведут контрразведывательные дела. Контрразведывательное дело заводится при наличии определенных настоящим Законом основании для осуществления контрразведывательной деятельности. Постановление о заведении такого дела подлежит утверждению начальниками соответствующих органов и подразделений СБУ.

Контрразведывательное дело должно быть закрыто при: завершении выполнения контрразведывательных мер или исчерпании возможностей для их осуществления; опровержении материалов, которые были основаниями для осуществления контрразведывательной деятельности; пресечении разведывательной, террористической или иной противоправной деятельности во вред государственной безопасности Украины; выезде лица на постоянное место жительства за пределы Украины и отсутствии возможности проведения в отношении его контрразведывательных мер; заведении по материалам контрразведывательной деятельности оперативно-розыскного дела; привлечении лица к уголовной ответственности, в том числе и за границей, за действия, которые были основаниями для заведения контрразведывательного дела; смерти лица, в отношении которого заведено контрразведывательное дело.

Также заслуживают внимания положения части 11 статьи 8, которые устанавливают, что с целью предупреждения, своевременного выявления и пресечения разведывательных, террористических и иных противоправных посягательств на государственную безопасность Украины органы и подразделения СБУ, осуществляющие КРД, по ее результатам при необходимости вправе проводить профилактику правонарушений в сфере государственной безопасности; а при выявлении в ходе этой работы лиц, нуждающихся в предупредительном воздействии, объявлять им официальное предостережение о недопустимости противоправного поведения.

Таким образом, результаты сравнительно-правового анализа зарубежного опыта представляют как теоретический, так и практический интерес в деле совершенствования законодательного регулирования контрразведывательной деятельности.

 [1] Доцент кафедры конституционного и международного права международной Академии Бизнеса и Управления
 [2] См.: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (с посл. изм. и доп.) "О федеральной службе безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269.
 [3] См.: Официальный сайт Президента России. http://www.kremlin.ru/text/ appears¬/2006/02/101126.shtml.
 [4] См., например: Дмитриев П.С. О проекте Федерального закона «О контрразведывательной деятельности». В кн.: ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М.: Эксмо, 2006. С. 581-585; Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. 511 с.; Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. В.Г. Вишнякова. М.: Юрид. лит., 2005. С. 95-105.
 [5] Информация предоставлена ИПС «СоюзПравоИнформ» и ИПС «Токтом». http://online.toktom.kg/document.phtml?st=doc&code=100323〈=rus&ctx=%C1....
 [6] См.: статью 15 Закона Кыргызской Республики от 11 января 1994 года №  N 1362-XII «Об органах национальной безопасности Кыргызской Республики» (В редакции Закона КР от 19 декабря 1996 года N 63 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", 1994 год,  N 3, ст. 78.
 [7] См.: статью 8 Закона  Республики Молдова N 753-Х1У от 23 декабря 1999 года «О Службе информации и безопасности Республики Молдова» // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова N 156/764 от 31.12.1999; статью 2 Закона Туркменистана от 12 апреля  1993 года «Об органах национальной безопасности Туркменистана»;
 [8] См. статью 10 закона Республики Беларусь от 3 декабря 1997 года № 102-З «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь».
 [9] См.: Закон Украины от 26 декабря 2002 года № 374- IV "О контрразведывательной деятельности" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. № 12. Ст. 89.
 [10] См.: Закон Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 года № 711-IIГ «О разведывательной и контрразведывательной деятельности» (в ред. Законов АР от 23 декабря 2005 года, 3 марта 2006 года № 76-IIIГД). Информация предоставлена ИПС «СоюзПравоИнформ». http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?Regnom = 7430.
 [11] См., например: Дмитриев П.С. Указ. раб. С. 581-585.
 [12] О многоаспектности  контрразведывательной деятельность совершенно справедливо отмечают в комментарии к статьям 8 и 9 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» М.В. Жигулёнков и П.С. Дмитриев. См.: ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации … С. 63-72.
 [13] См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
 [14] См.: Закон Украины от 18 февраля 1992 года № 2135-ХII "Об оперативно-розыскной деятельности" // Ведомости Верховного Совета Украины. 1992. № 22. Ст. 303.